地方债应该对谁负责

地方债应该对谁负责？

近日，国家审计署发布了36个地方政府本级政府性债务的审计结果，引发人们对地方债的焦虑。

中国的地方债并不规范，缺少公开透明，其风险往往潜流暗涌，表面上难以看得清楚。但不管风险如何，地方债最终由老百姓承担，是无可置疑的。举债的地方政府自身并不创造财富，政府债务当然需要纳税人承担，这个从来无可置疑，只是具体来说，不同阶层不同行业的人会有不同的份额。比如：公路建设举债是通过收取过桥过路费还贷的，无论是否延长收费时间，提高费率，都是由车主直接负担的；更多的地方债是通过卖地偿还的，而卖地的成本最终进入房价，由买房子的来承担；政府也通过加大罚款、收费和税收征管的力度，多多创收，用于还债，而这些创收也一定最终落到相关的个人头上。这就是说，虽然最终归宿并不非常确定，但地方债总之是落到企业(企业最终仍然是属于人的)和居民头上。

投资者则更会关注债务风险。地方债的投资人表面看来是银行，如果地方债出现风险，银行首当其冲；但是，投资人也可能是众多理财产品的购买者。如果地方债出现风险，银行、储户、理财产品投资人等都是直接受害者。

这就是说，地方政府应该对债务负有双重责任，一面是为投资人负责，一面是为地方债最终承担者的地方居民负责。但中国的地方债恰恰缺少的就是这种责任。按照《预算法》规定，地方预算不得列赤字，也就是不得举债。这条禁止性的规定，表面看来约束了地方政府的举债行为，实际上反而给了地方政府更大的举债空间。地方政府并不公开发行债券，地方债是通过政府成立的种种投资公司举借的，表面与地方政府无直接关系。这反而使政府既不为债权人负责，也不向债务最终承担者的居民负责，使地方政府的举债冲动无法克制。因此，应该有一种制度和机制，把地方政府的举债责任明确化、规范化。

在西方历史上，国王曾经是最大的债主。因为国王权力很大，受到的约束很小，所以国王借债，就没有什么责任约束。国王往往违约，牺牲债权人的利益；也往往为还债而征税，加重臣民的负担。国王往往将债权人抓起来扔进监狱，迫使债权人将债券变成捐款；如果借债的国王死了，继位的新国王拒绝承认和偿还老国王的债务的事，也往往发生。而那些守信用的国王，如果不将债权人抓起来，就会通过加重税收的办法，将国王的债务转嫁给老百姓。

在英国 ，这种状况在1688年的光荣革命后得到改变。光荣革命后，国王借债必须得到议会的同意。这样做的好处是非常鲜明的。第一，对于债权人或者投资人来说，国王虽然会死去，但议会是长期存在的，议会作出的保证当然比国王个人作出的保证更加可信。在英国国债借债权归议会之后，每次发行国债，都会开征新税以为担保。有专门用于偿还债务的税收做保证，国债的信用是非常好的。第二，对于国内纳税的臣民来说，大家可以通过议会，约束和控制国王的债务。英国议会对于国债的上限作出规定，对于一些短期借款，议会还规定了偿还期限，在此期限内，议会同意征收某种税收以偿还债务，一旦过了期限，税收就会停止，国王要向议会申请延长课税期限以偿还债务，而这种申请是极难得到批准的。1692年，议会针对国王的举债要求，说：“我们充分明白现在为了实行对法国国王的战争，陛下的支出巨大，那是必要的，但我们希望以对陛下的臣民来说最不会造成负担的方法来提供这一支出。”以此为目的，通过与国债相关的最早的法律 .

议会掌握了举债权之后，英国投资人和纳税人的双方利益都得到维护。一方面，因为信用很好，英国此后数百年的国债从未发生过违约；另一方面，议会为保护纳税人利益，限制举债，限制税收。尤为重要的是，因为英国国债信用良好，风险极低，因此其国债利率也比由国王亲自举债的法国等国的国债利率要低好几个百分点，这也大大减轻了英国人民偿还国债的利息负担。

英国议会控制举债权，确保了投资人与纳税人双方的利益。这种制度，对于今天中国的地方债问题，仍然有借鉴意义。中国与其禁止地方政府举债，促使地方偷偷摸摸地不负责任地举债，倒不如允许地方举债， 但前提是举债权必须归于地方议会。议会举债，既可以维护投资人的利益也能够维护纳税人的利益，地方债务的责任体系和机制也就会逐渐形成。但这样做的前提是，要有一个确实为地方负责的民选议会。

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